I wrote a short article for the 56th issue of EKO IQ (Turkey’s foremost green business magazine) and argued that emission trading system is not the only policy option Turkey has. Priority should be given to regulatory mechanisms rather than market based ones if Turkey is to be progressive about its transition to a low carbon economy. Please continue to read more (in Turkish).
Emisyon Ticaret Sistemi: Türkiye’nin İklim Değişikliği ile Mücadelesinde Öne Çıkan Seçeneğe Kısa Bir Bakış
İnsan kaynaklı iklim değişikliği ile etkili, ekonomik ve hakkaniyet çerçevesinde bir mücadele için Türkiye’nin elindeki en işlevsel kart ulusal bir Emisyon Ticaret Sistemi (ETS) kurmak mı? Gönüllü karbon ticaretinde edinilen deneyim ve iklim değişikliği politikaları çerçevesinde atılan idari adımlar enerji ve kalkınma hedefleri göz önüne alındığında bu kartı doğru oynamamıza yeter mi? Sahi bu kart diğerlerine nazaran ne derece etkili bir kart?
Arif Cem Gündoğan
King’s College London
Yerimiz dar. Yanıtlardan ziyade bazı sorulara odaklanalım. Kaseti biraz başa alıp özet geçecek olursak: Türkiye’nin hem Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesine (BMİDÇS, 1992) hem de Kyoto Protokolüne (KP, 1997) 12’şer yıllık gecikmeler ile taraf olduğunu (2004 ve 2009) hatırlayacaksınız. Bu politik tercihler ve kabul ettirdiği “özel koşullar” bugüne dek Türkiye’nin herhangi bir sera gazı azaltım hedefine veya sınırlamasına tabi olmamasını garanti etmişti. 1990-2013 sürecindeki sera gazı salım artış oranı ile kurucu üyesi olduğu OECD’de rekor kıran (%110,4) Türkiye’nin kişi başına düşen salım oranı da benzer şekilde hızlı bir artış (3.96 ton CO2 eş değeri sera gazı salımından 6.04 tona…) gösterdi. Bunlar göz önüne alındığında Avrupa Birliği (AB) aday ülkesi, G20 üyesi ve dahi dönem başkanı olan bir ülkeden bugün doğal olarak daha aktif bir iklim politikası beklenmekte. Bu beklenti Paris’teki kritik iklim zirvesi öncesinde ulusal veya uluslararası çeşitli aktörlerce sıkça yinelendi.
Yeni iklim rejimini yakalamak ve iyi örnek olmak için gittikçe vites yükselten bir ülke: Türkiye
Türkiye, sözleşme ve protokole taraf olmasından bu yana iklim değişikliği politika yapım sürecinde vites yükselterek ilerliyor. Ancak benzer profildeki diğer ülkelerle açılan arayı yakalamak için yapılması gerekenler kısıtlı zamana kıyasla oldukça fazla. Makro ölçekte strateji ve eylem planları geliştirildi. Özellikle gönüllü karbon azaltım projelerinin kayıt altına alınması, sera gazı emisyonlarını izleme, raporlama ve doğrulama, olası bir karbon piyasasına hazırlık konularında somut ilerlemeler ve kurumsal kapasite gelişimi kaydedildi. 2015 yılından geriye doğru bu çalışmalara baktığımızda iklim değişikliği ile mücadele bağlamında bazı azaltım tedbirlerinin diğerlerine kıyasla daha önceliklendirildiğini görebiliyoruz. Bu noktada, Emisyon Ticaret Sistemi (ETS) iklim değişikliği politikaları ile ilgili aktörler tarafından devletin en sıcak baktığı azaltım seçeneği olarak algılanmakta. Bu yazının amacı bu çerçevede yapılan çalışmaları özetlemekten ziyade bu önceliklendirmenin arkasındaki motivasyon ve varsayımların neler olduğunu sorgulamak. Gerçekten mücadele anlamında elimizdeki en kuvvetli ve maliyet-etkin kart bu mu? Bütün aktörler böyle düşünmüyor.
Piyasa temelli bir azaltım tedbiri olarak Emisyon Ticaret Sistemi
Piyasa temelli azaltım tedbirlerinden birisi olan ETS’in tarihçesi bu yazının ana konusunu oluşturmasa da ETS fikrinin ilk olarak ABD’de (1960’larda) doğduğunu ve (1990’larda) denendiğini, BMİDÇS kapsamında ABD tarafından önerilip AB tarafından Kyoto hedeflerine ulaşmak amacı ile sahip çıkıldığını ve 2005’ten bu yana AB’de “işler” halde olduğunu bilmekte yarar var. AB’nin ETS’e yönelik yaptığı köklü reformlar ve INTERPOL raporlarına (2013) dahi yansımış olan yolsuzluklar sistemin işlerliği açısından büyük soru işaretleri doğursa da dünyada pek çok ülke azaltım tedbiri olarak maliyet-etkin bulduğu bölgesel veya ulusal ETS fikrini ve tedbirlerini hayata geçirdi/geçirmekte. Dünya üzerinde ICAP verilerine göre 2015 itibari ile 35 ülkeyi kapsayan toplam 17 aktif ETS bulunuyor. Karbon ticaretinin hacim ve değer olarak astronomik rakamlara ulaşması, ticareti geniş çapta mümkün kılan ETS’leri özellikle devletler ve özel sektör açısından çekici yapan en önemli unsur. Ancak iş etkinlik, verimlilik, artı değer gibi konulara gelince ETS’lerin (ve karbon ticareti seçeneğinin) beklendiği kadar maliyet-etkin olmadığı gibi yolsuzluklara, adaletsizliklere ve sosyo-ekolojik tahribatlara da konu olabildiğini görüyoruz. Bu örnekler ile ilgili oldukça geniş bir akademik literatür bulmak mümkün. Konu dönüp dolaşıp iklim değişikliği probleminin yalnızca piyasa temelli bir yaklaşımla tekno-ekonomik bir probleme indirgenmesi sonucunda sosyal ve çevresel boyutların ihmal edilmesine geliyor (bknz. Stephan & Lane, 2015). Bu önemli tartışmayı diğer yazılara bırakarak Türkiye’nin bu bağlamda bakış açısı nedir, nereden nereye gidiyoruz diye soralım.
Türkiye’nin ulusal bir ETS kurma yolunda olduğunu iddia etmek yanlış olmaz. Zira gerek strateji ve eylem planlarında vurgulanan hedefler, gerek uygulanan projelerin iş planları, gerekse uyulması gereken AB müktesebatı karbon ticareti seçeneğini işaret ediyor ve bunun kurumsallaşması ETS’i doğal olarak beraberinde getirecek. Bu anlamda neredeyiz? Türkiye Kyoto Protokolüne 2009’a dek imza atmadığı için esneklik mekanizmalarından yararlanamamıştı ancak 2005 yılından bu yana gönüllü karbon ticaretinde edinilen proje uygulama, sertifikalandırma ve ticaret tecrübesi mevcut. Türkiye özel sektör lokomotifliğinde deneyerek öğrendiği bu süreçte çok kısa bir sürede (2013 itibari ile) dünyanın 8. büyük karbon ofseti tedarikçisi konumuna kadar yükseldi. Bu projeler (Nisan 2014 itibari ile 308 adet) bir yönetmelikle kayıt altına alındı. Buna paralel olarak sera gazı salımlarının işletme düzeyinde izlenmesi, raporlanması ve doğrulanması (MRV) için gereken idari çalışmalar yapıldı. 2013 yılından bu yana Dünya Bankası işbirliğinde devam eden Karbon Piyasalarına Hazırlık için Ortaklık (PMR) projesi kapsamında ise 2016 itibari ile Türkiye’de pilot ETS denemesi için gerekli çalışmalar ve kapasite arttırma çalışmaları yapılmakta. Tüm bunlar olurken AB müktesebatına uyum kapsamında AB ETS direktifleri göz önünde bulundurularak 2019 itibari ile tam uyum hedefi ile hazırlıklar yürütülüyor. Adımların sınırlı kaynaklarla, sağlam ve doğru sırayla atılması takdir edilmesi gereken boyutlar.
Ancak… Öncelikler herkes için aynı değil ve endişeler mevcut
Özel sektör tüm bu süreçleri sınırlı fakat artan bir ilgi ile takip ederken, STK’lar ve akademinin öncelikleri devletten biraz farklı. Öncelikle iklim değişikliği ile mücadelede ETS’e fazla odaklanılmasının diğer seçeneklerin (yenilenebilir enerjiye daha fazla teşvik, fosil yakıt sübvansiyonlarının kaldırılması, karbon vergisi vb) önünü tıkayabileceği düşünülüyor. Türkiye’nin Paris için somut ve iddialı bir azaltım hedefi açıklamamış olması etkin bir ETS’in önündeki en büyük engellerden birisi olarak görülmekte. Bunun yanı sıra ölçüm, raporlama ve doğrulamaya dair veri ve kapasite eksikliği, şeffaflık ve hesap verilebilirlik gibi konular hakkında endişeler mevcut. Sıklıkla yinelenen bir diğer kritik nokta ise Türkiye’nin fosil yakıt ve agresif ekonomik büyümeye dayalı enerji ve kalkınma modelinin iklim politikaları ile çeliştiği ve ulusal bir ETS’in bu şartlarda işlemez olacağı öngörüsü. Kamuoyunun da benzer şekilde diğer seçeneklere öncelik verdiğini görebiliyoruz. WViews 2015 Türkiye anketi vatandaşların yenilenebilir enerjiye daha fazla teşvik, enerji verimliliğini arttırmak gibi seçenekleri daha öncelikli gördüğünü ortaya koyuyor. Özetle, ETS’i daha katılımcı bir süreçle tasarlayıp güçlendirerek diğerlerinin yanı sıra bir seçenek olarak elde tutmak; elimizdeki diğer kartlara daha çok öncelik vermek Türkiye’nin elini güçlendirecek bir iklimle mücadele stratejisi olarak görülüyor.
Geldiğimiz noktada devlet kurumları ETS’i henüz “sadece bir seçenek olarak” gördüklerini ve değerlendirdiklerini açıkça belirtiyor. Bu herkes için iyi bir fırsat. Bu noktada daha şeffaf, katılımcı, disiplinlerarası bilimsel araştırmalar ve politika yapım süreçleri ile eldeki seçenekleri eleştirisel bir gözle yeniden ele almak Türkiye’nin ihtiyacı ve yararınadır. Tam da bu yüzden İklim Değişikliği ve Hava Yönetimi Koordinasyon Kurulu’nu devlet ve özel sektör dışında kalan aktörlerin temsilcilerinin üyeliği ile güçlendirmek ve işbirliğini daha ileri taşımak kritik derecede önem taşımaktadır.
Türkiye’nin karbon piyasaları ile ilgili çalışmaları hakkında daha ayrıntılı bilgi için:
“Karbon Piyasalarında Ulusal Deneyim ve Geleceğe Bakış” raporu (Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, 2011), “A’dan Z’ye İklim Değişikliği Başucu Rehberi” (REC Türkiye, 2015) ve “Karbon Piyasasına Hazırlık Ortaklığı (PMR) Projesi” Türkiye ayağı ile ilgili dokümanlara (Dünya Bankası, 2011-2015) bakılabilir.
Karbon piyasaları ile ilgili kritik bakış açıları için:
En iyi ve güncel başlangıç noktası olan ve editörlüğünü Benjamin Stephan & Richard Lane’in (2015) yaptığı “The Politics of Carbon Markets” kitabına göz atılabilir.